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李思明:关于统一融资租赁行业交易规则和监管

作者: 李思明 时间:2018-05-15 来源:中国租赁信息网
摘要:2015年秋,本人参加清华大学国家金融研究院《商业银行法》修法研究小组,全面梳理我国融资租赁业状况,就行业属性、定位、监管以及实务操作中的问题进行全面分析并提出建议。

       从传统的产品信用销售衍生发展起来的融资租赁业,在欧美有着近百年的历史,已成为发达市场经济国家企业仅次于银行信贷的第二大融资方式。改革开放初期,为了扩大国际经济合作和技术交流,开辟利用外资的新渠道,吸收引进国外的先进技术和设备,我国从日本引入了融资租赁业态。但是,由于我国融资租赁业自身以及赖以生存和发展的外部环境方面存在诸多问题,主要是社会对融资为主还是租赁为主的认知差异,导致经营管理不规范和相关交易规则不统一,抑制了行业的健康发展。行业本身也存在背离融资租赁业务本质、偏离行业正常发展轨道的现象。因此,有必要对以融资为主的融资租赁业进行必要的规范并进行适度监管。
  一、行业发展现状
  融资租赁对实体经济的推动作用逐渐为政府所重视,在国务院、监管部门和地方政府的政策鼓励下,近年来融资租赁业务发展较为迅猛。根据到目前为止,唯一一次官方统计(银监会和商务部的数据)显示,截至2014年,全国融资租赁公司总数2075家,资产总额2.38万亿元,其中,金融租赁公司30家,资产总额1.28万亿元,外资融资租赁租赁公司1893家,资产总额7844亿元,内资试点融资租赁公司152家,资产总额3166亿元。据悉,截止到2016年6月30日,全国融资租赁公司总数已接近5000家,在册运营的约1350家。
  尽管我国融资租赁业发展迅速,但融资租赁市场渗透率不到5%,远低于欧美发达国家15%~30%的水平,反映了我国融资租赁业的整体发展水平不高、服务实体经济的能力有待提升。另外,我国融资租赁业在经营发展中出现不少偏离融资租赁本质的现象,行业处于初级发展阶段的特征非常明显。不少融资租赁公司没有实质性开展业务,主要从事所谓的“通道”业务,项目对接银行,不承担风险,仅赚取少量手续费和通道费,成为银行的客户经理。有研究指出,至少有6成以上的融资租赁公司从事的是通道业务。除此以外,融资租赁业务类型,70%以上以售后回租为主,融资租赁公司资产管理能力普遍不高,加上缺乏有效的租赁物所有权维护手段,实务中往往附加厂房土地抵押和第三方担保等增信措施,演变成类银行信贷产品,偏离了融资租赁业务的本质。
  二、监管分割是制约行业发展的核心要素
  法律、监管、税收和会计通常被视为支持融资租赁业发展的四大支柱,但就我国的现状而言,相比其他支柱,监管对融资租赁业的影响更为显着。我国目前执行的是经营主体监管方式,从事同质业务的融资租赁公司由于监管分割,被划分为不同类别,适用于不同的监管规则,引发一系列交易规则的差异,使得融资租赁公司不在同一平台上竞争,导致市场效率缺失、行业发展混乱。可以说,阻碍融资租赁业进一步发展的因素有很多,但当前的主要障碍则是监管分割引发的一系列问题。
  (一)监管格局的历史演变
  我国融资租赁业根据监管主体的不同,分为两类三种机构。一类是银监会审批设立的金融租赁公司,属于非银行金融机构。另一类是融资租赁公司,属于一般工商企业,其中又进一步分为外资融资租赁公司和内资试点融资租赁公司。前者由商务部省级主管部门审批设立,后者由商务部和国家税务总局及其授权机构审批设立。
  融资租赁业形成今日监管分割的格局,有一定的历史必然,或者可以说,从融资租赁业进入我国那一天起,就存在分部门监管的基本框架。
  随着融资租赁业分部门监管的基本框架形成,银监会和商务部各自针对所监管的融资租赁公司,不断出台和修订管理办法和制度,最终形成了当前的监管分割格局:
  (二)监管分割引发的问题
  应该说,一个行业由多个部门进行监管是很正常的,某个行业从事的业务范围可能涉及数个部门的监管领域,需要遵守相关部门的监管规则。但是,融资租赁业的经营主体监管分割问题,并不是分部门监管本身,而是在于分部门监管下对本质相同的业务执行不同的监管规则,继而在一系列的交易规则方面也产生较大差异。人为将同一行业分割为不同类型的机构,形成不同的经营和竞争环境,引发出诸多问题,对整个行业的长远发展造成了较大的困扰。
  
  1.不平等的竞争环境
  监管分割的直接后果就是监管规则不一,不同类别的融资租赁公司适用于不同的监管规则,在租赁物界定、市场准入、业务范围、监管要求、税收政策等方面大相径庭。融资租赁公司自诞生之日起就因为归属于不同类别而产生天然的优劣势,导致融资租赁公司无法在同一起点上开展竞争,违背了市场竞争的公平原则,也就无法在市场上形成真正有效的竞争,造成市场效率的损失。
  (1)租赁物范围不同
  《金融租赁公司管理办法》明确指出,金融租赁公司适用于融资租赁交易的租赁物为固定资产,银监会另有规定的除外。依此规定,会计上可以确认为固定资产的动产和不动产,都能作为金融租赁公司的租赁物,而且“银监会另有规定的除外”,为将来调整租赁物范围预留了空间。
  对内资融资租赁公司的租赁物,现行法规并没有明确的规定,只是要求开展业务时“应当以权属清晰、真实存在且能够产生收益权的租赁物为载体”。因此,内资融资租赁公司的租赁物范围相当广泛。
  外资融资租赁公司的租赁物,在《外商投资租赁业管理办法》中有明确规定,主要是各类动产,包括交通工具、设备及其附带的无形资产。
  可见,三类融资租赁公司的租赁物范围各不相同,比如金融租赁公司可以将房屋建筑物、高速公路等固定资产作为租赁物,外资融资租赁公司却不可以,内资融资租赁公司则没有明确。三类公司适用不同的租赁物标准,无法在同一平台展开竞争,也就无法形成真正竞争的市场。
  (2)准入门槛不一
  金融租赁公司的最低注册资本是1亿元人民币或等值的自由兑换货币,要求为一次性实缴货币资本;外资融资租赁公司注册资本不低于1000万美元,没有一次性实缴的规定;内资试点融资租赁公司最低注册资本金为1.7亿元,要求为一次性实缴货币资本,该项规定自相关管理办法颁布后就没有调整过,内资试点融资租赁公司的注册资本要求远远高于另外两类公司。
  另外,从对出资人或者发起人的要求来看,相比外资和内资试点融资租赁公司,金融租赁公司对发起人有明确和规范的要求,发起人准入制度要严格得多。
  实践中,金融租赁公司是金融机构,牌照控制得相当严格,截止2016年6月只批准了49家;外资融资租赁公司准入门槛相对较低,且审批权限下放至省级商务主管部门和国家级经济技术开发区,据悉截止2015年底数量已经达到4269家;内资试点融资租赁公司需要省级商务主管部门向商务部和国家税务总局推荐,确认后纳入试点范围,审批严格,截止2015年底,累计已进行13批试点,共190家公司(不含被取消内资试点资格的中国铁路工程机械租赁中心和企业性质变更为中外合资的中建投租赁有限公司)。
  (3)经营范围迥异
  经营范围的差异主要体现在融资渠道方面。金融租赁公司是非银行金融机构,可以开展同业拆借、吸收非银行股东3个月以上的定期存款、发行金融债券等,外资和内资试点融资租赁公司则没有这个资格。另外,外资融资租赁公司具有外资背景,在境外借款方面比内资试点和金融租赁公司更加便利。相比而言,内资试点融资租赁公司处于不利地位,既没有金融租赁公司在境内融资方面的优势,也没有外资融资租赁公司在境外融资的便利。
  融资租赁业是资金密集型行业,其业务拓展很大程度上取决于融资租赁公司融资渠道是否丰富畅通、是否具有长期稳定的资金来源,三类公司在融资环境方面存在差异,也就无法在一个起点上去开展业务竞争。
  (4)监管程度不同
  对金融租赁公司的监管是参照金融机构的标准来执行,因此,有非常明确的风险监管指标,包括资本充足率、单一客户融资集中度、单一客户关联度等,各项指标也都有具体的比例要求。至于外资和内资试点融资租赁公司,除了要求风险资产不能超过净资产的10倍以外,虽然提及到一些风险监管指标,但并没有明确的规定。相比而言,金融租赁公司受到的监管更加严格和规范。
  (5)财税差别待遇
  在呆坏账准备金计提方面,金融租赁公司作为金融机构,可以按照《金融企业准备金提取管理办法》税前计提呆坏账准备金。外资和内资试点融资租赁公司不是金融机构,不能税前计提呆坏账准备金,不但使其陷入不利的税收地位,还可能造成审慎经营的缺失。
  可见,作为从事同质业务的融资租赁公司,由于名称和所属监管部门的不同,引起较大的财税待遇差异,既加剧了市场竞争的不公平,也造成了行业发展的异化,导致市场的割裂。
  2.市场主体行为扭曲
  监管规则不同,对融资租赁公司绝不仅仅意味着监管部门或者是名义上的差异,所属类别不同,也意味着业务发展方向和空间不一样,必然诱使融资租赁公司寻求更有利的出身,扭曲其正常经营行为。
  由于市场准入的不一致,外资融资租赁公司门槛较低,在境外融资方面也具有一定的优势,结果导致行业结构非常不合理。外资融资租赁公司数量超过4000家,远远高于金融租赁公司和内资试点融资租赁公司。许多投资者为了符合设立外资融资租赁公司的条件,搞“假外资”,在境外设立“壳公司”,再通过“壳公司”到境内投资成立外资融资租赁公司。
  在国内普遍融资难、融资贵的背景下,不少融资租赁公司淡化甚至完全忽视融资租赁交易的融物性质,完全围绕融资功能开展业务。许多外资融资租赁公司发挥门槛低、境外融资享有政策便利的优势,利用近年来境外利率低于境内利率的条件,不开展真正的融资租赁业务,通过大量开展售后回租业务,成为境内其他公司融入境外资金的通道,偏离了融资租赁交易的本质,冲击了行业正常的经营秩序。
  3.租赁物登记问题
  融资租赁关系存续期间,租赁物的所有权与使用权分离。出租人拥有物权和债权,但租赁物则由承租人实际占有和使用,出租人拥有的仅为法律名义上的所有权,存在承租人越权处分租赁物的风险。而且,在承租人对外抵押和转让租赁物时,受让人可以根据《物权法》中的善意取得制度取得租赁物的所有权,对出租人而言,其租金债权的物权保障则消失殆尽,加大了开展融资租赁业务的风险。
  对于有明确登记机关的飞机、轮船、车辆和建筑物等租赁物,因租赁物的所有权以登记为公示方式,承租人占有使用租赁物并不改变租赁物所有权在法律上的归属;但是,对大量没有所有权登记机关的机械设备等动产而言,占有是所有权的主要公示方式,这势必影响融资租赁公司的资金安全。这个问题已使部分融资租赁公司陷入纷杂的合同纠纷中,影响整个融资租赁行业的健康发展。
  为了解决交易安全的问题,明确出租人的所有权效力以保护其资金安全,登记公示应成为融资租赁交易的物权保障方法。《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》中也明确,融资租赁未经登记不得对抗善意第三人。因此,建立全国范围统一的租赁物登记和公示系统,是融资租赁行业极其重要的基础设施建设工作。
  但是,由于监管分割,开始出现租赁物多头登记的问题。中国人民银行征信中心于2009年7月建成了融资租赁登记公示系统,2014年中国人民银行正式确认其在金融系统中的法律效力,两类三种融资租赁公司均在使用;商务部2014年建成“全国融资租赁企业管理信息系统”,要求外资和内资试点融资租赁公司将其作为登记公示和查询平台,以明示租赁物所有权,但并未有相应的法律效力;近期,国家工商总局也发文明确租赁物抵押登记的操作规范。目前租赁物存在多头登记的现象,使得融资租赁公司无所适从,增加融资租赁公司的经营成本,影响了租赁物物权的保障,对整个行业的发展是巨大的隐患。
  三、国际监管经验
  国际上对融资租赁业的监管主要有三种模式:
  1.不监管模式
  代表国家主要是美国和英国。美、英两国没有将融资租赁视为一种特殊的交易形式,仅将其作为一般交易,是委托契约的一种形式,受普通的商业合同法约束。融资租赁公司视同普通的工商企业,不设单独的行业管理部门,开展业务也不需要获得专门的牌照或者政府的特别批准,遵守一般的工商企业法规即可,经营中涉及外汇、税收、信贷、债券发行等事宜,按照该业务所对应的职能部门的要求执行。对于开展融资租赁业务的银行及其下属公司和吸收存款的融资租赁公司,由金融监管部门从银行业监管的角度加以规范和限制。美、英融资租赁业基本不受监管的环境,主要是因为两国市场经济成熟发达,法律制度健全完善,市场机制能有效对融资租赁业进行调节和约束;另外,两国的租赁业协会组织完善,行业自律性较强。
  2.严格监管模式
  代表国家是法国、意大利、西班牙和巴西等大陆法系国家。这些国家将融资租赁视为金融业务,融资租赁公司作为金融机构严格监管。融资租赁在法国被称为信贷委托,视同担保贷款,属于金融衍生产品,融资租赁公司从机构的设立到经营活动的各方面都受到金融法规的严格管制,并在行政管理和信贷等方面严格监管。西班牙与法国类似。意大利的融资租赁公司都由中央银行监管,必须申请金融牌照并获批后才可运营,而且需要报告其主要交易与交易成本。巴西与意大利类似,融资租赁公司也是作为金融机构由中央银行纳入严格监管范畴。
  3.适度监管模式
  代表国家是德国和日本。普通的融资租赁公司被视为一般的工商企业,没有特别的监管政策和要求,遵守通常的市场经济法规即可。但是,对于具有银行背景的融资租赁公司,则需要接受严格的监管。在德国,银行投资参股比例超过20%的融资租赁公司,即视为具有银行背景,称之为“银行租赁”。德国金融监管局负责颁发营业许可、批准高管人选以及调查欺诈行为、内幕交易等,联邦银行则对其提供指导并审查业务报告。日本的融资租赁公司由通产省按一般工商企业管理,没有营业范围的特别规定,甚至没有最低资本和资本充足率的要求;但是,对于银行所属的融资租赁公司则严格管理,不能从事房地产、证券等业务。
  从各国监管实践可以看出,对融资租赁业采取什么样的监管模式,取决于各国的实际国情,一方面与本国的市场完善程度有关,另一方面则是对融资租赁业性质如何界定。但是,不管采取何种监管模式,这些国家都有一个共同点,那就是同一个行业采用的是统一的交易规则。许多国家对普通融资租赁公司不监管,对具有银行背景的融资租赁公司则严格监管,但这种监管的合理性来源于对银行监管的要求,这与我国监管分割导致不同的融资租赁公司适用不同的规则、从而不在一个平台上竞争的情况有本质的区别。
  四、规范融资租赁业发展的建议
  融资租赁作为金融特征明显的交易行为,不能因经营主体所属监管机构不同而按照不同的规则经营。应从有关行为、组织和管理法方面,制定同样的交易规则,改变目前交易规则不一致的现象。具体建议如下:
  1.统一经营资格,统一监管规则
  交易规则要统一,首当其冲的是监管规则统一的问题。融资租赁是资金密集型的特殊行业,其正常经营所需的资金量相当大。从资产负债比看,融资租赁企业的运营资金绝大部分来源于企业之外,风险资产往往达到自有资产的几倍甚至十几倍,比一般工商企业的最高资产负债比要高出很多,这是由融资租赁的通过融物达到融资这一经营特点决定的。因此,根据我国目前经济发展状况,不能把融资租赁企业完全等同于一般工商企业,对其实施监管是必要的。
  同时应当看到,融资租赁业虽然具有一定的金融性质,但与受人之托、代人理财的信托以及证券和保险等金融机构有很大不同,与接受公众存款的商业银行相比更是具有性质上的重大区别,因此,对其进行适度监管即可,其中,对于不吸收公众存款的融资租赁公司,不设置前置审批,监管方面,侧重对资金投放量和资产风险进行监控,以完善全社会融资规模的统计以及我国信用体系的建设;对于吸收公众存款的融资租赁公司,按金融机构进行审批和监管。
  2. 统一租赁物登记公示
  统一交易规则,应当要统一租赁物的登记。融资租赁业务中,租赁物是出租人保障自身权益、进行风险救济的最重要的财产。租赁物的所有者与占有使用者分离,客观上存在承租人损害出租人权益的可能性。动产通常以占有为权利公示手段,第三人依据占有的表象难以准确判断租赁物的真正所有者。如果承租人擅自处分租赁物,将导致出租人和第三人的权利冲突,使出租人承担巨大的交易风险。因此,融资租赁登记制度是解决租赁物物权冲突的有效方式,对此最高人民法院在《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》中也明确给予了认可和支持。
  租赁物的登记不是强制性的,当事人可以自由选择。应当办理租赁物登记,未办理登记的,出租人的所有权不得对抗善意第三人,这也符合《物权法》确立的善意取得制度。
  租赁物的统一登记,也将对承租人的违约和失信行为形成制约。第三方可以通过查询了解租赁物的权属状况,避免自身交易风险,使承租人难以实现对登记租赁物的物权处分。还可以防止承租人未经出租人同意擅自抵押租赁物,或者在售后回租业务中对租赁物一物多融。因此,融资租赁统一登记保护了出租人及相关利害关系人的利益,提高了融资租赁公司的风险控制能力,有利于维护融资租赁交易秩序,促进融资租赁市场健康发展。
  3.统一财税政策
  税收政策对融资租赁业的发展非常重要,直接影响融资租赁公司的运营成本和竞争力。制定税收优惠政策来促进融资租赁业的发展,是世界各国普遍采取的做法,主要手段包括直接投资减免税、视同承租人购买的税收优惠、加速折旧、租金可计入成本等。理论上,从事同样业务的机构不应具有税收上的差异,但由于融资租赁公司所属类别的不同,在两个方面可能会产生税收差别待遇:一方面,“营改增”后直接租赁和售后回租业务的税收及开票方式不一致,给承租人带来不同的税赋;另一方面,金融租赁公司作为金融机构可以计提呆坏账准备金,并在一定额度内税前抵扣,其他融资租赁公司则被排除在此规则之外,显然加剧了市场竞争的不公平。
  监管规则的统一,很大程度上推动了融资租赁业务规则的统一。尽管还存在商务部和银监会分别监管的现象,但这是融资租赁公司因经营范围的扩展而适应的不同监管要求。同样的业务,应确保包括财税政策在内的经营规则一致,使各参与主体在一个公平的起点上竞争。另外,根据国外经验,税收政策在促进融资租赁业发展,引导其服务国家经济结构调整方面有非常重要的作用。因此,建议统筹考虑融资租赁业财税政策的顶层设计,根据融资租赁金融属性强这一特点,制定统一的财税政策,引导融资租赁公司为国家经济发展目标服务。
  4.统一信息统计
  首先,银监会监管的融资租赁公司已纳入社会融资总量的统计,而商务部监管的融资租赁公司尚未纳入,事实上造成我国的社会融资总量统计的缺失。由于商务部并未对融资租赁公司的经营情况进行统一审批和监管,经营数据的统计采取的是自愿提交的原则,所以,数据不完整、不详尽。建议将商务体系审批和监管的融资租赁公司的数据统计工作纳入金融监管机构统一管理,以确保我国社会融资总量数据的规范和完整。
  再者,银监会监管的金融租赁公司已纳入央行征信系统,各公司必须及时登记每项交易的债权信息,而商务部监管的融资租赁公司尚未纳入,造成我国的金融征信系统信息的缺失,部分承租人利用这一漏洞过度举债,给我国的金融安全造成危害。随着融资租赁业的快速发展,目前已超过3万亿规模,这一问题变得更为突出和急迫。这部分信息也需要一个统一的统计平台,发挥征信系统对于金融环境的监督作用。
  综上所述,我国的融资租赁业仍处于发展初期,需要不断规范和完善。也同时需要行业内企业在经营发展的同时,把控风险,规范自律,让融资租赁作为实体经济有效的助力器,充分的发挥作用,共同协作,将融资租赁行业的发展推向新的高度。
  (时任社科院特华博士后工作站王光伟博士后对此课题亦有贡献)

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